Роль целевых программ в развитии регионов россии. Программы развития территории

В Российской Федерации до 2014 года, особенно в восточной ее части, действовало чуть более 20 зон особого развития разных типов. Правительство, решив увеличить объем иностранных инвестиций в национальную экономику, дало толчок к созданию нового их типа. Так появилась территория опережающего развития (ТОР).

Что такое ТОР?

ТОР - это часть выделенной территории одного из субъектов страны, которая включает в себя административно-территориальное образование закрытого типа. На этой территории Правительством РФ устанавливается специально назначенный правовой режим с целью осуществления предпринимательской и иных видов деятельности. Он призван сформировать условия, благоприятные для привлечения инвесторов и обеспечить развитие социально-экономической сферы ускоренными темпами, что позволит создать комфортные условия для обеспечения жизнедеятельности проживающего на этой территории населения. Называется подобная зона ТОР или ТОСЭР (территория опережающего социально-экономического развития). Исторический экскурс

О необходимости выделения зоны с темпами развития социальной структуры и экономики, опережающими другие регионы, заявил глава государства в ежегодном обращении к Федеральному собранию в декабре 2013 года. Начать предложил с Дальнего Востока и Сибири. Причем особым условием должно было стать создание производств на не сырьевой основе, ориентированных по большей части на экспорт.

Спустя почти год Правительство внесло на рассмотрение в Госдуму пакет из трех законов: проект закона о Территории с опережающим развитием, поправки в Гражданский, Налоговый, Земельный и другие кодексы РФ.

К 30 марта 2015 года все нормативные акты были подписаны и вступили в силу. Базовыми пунктами стали:

• несовпадение границ ТОР с особыми экономическими или территориальными зонами субъектов РФ;
• каждая отдельно взятая территория опережающего развития имеет специально установленный перечень видов разрешенной экономической деятельности, для которых разработан индивидуальный правовой режим;
• регламентированная сумма минимальных капитальных вложений, определенная законодательно для будущих резидентов;
• свободный таможенный режим;
• разрешение в пределах ТОР создавать индустриальные парки.

Также законодательно предписано на каждой территории опережающего развития учредить управляющую компанию, которая будет отвечать за создание необходимой инфраструктуры и предоставление услуг резидентам. Определяет ее Правительство РФ, а 100% пакет акций должен находиться в собственности государства.

Территория опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) может формироваться и в моногородах. Для этого создана комиссия на базе Министерства экономразвития РФ.

Правовая база

Понятие этого типа особой зоны введено Федеральным законом № 473 от 29.12.2014. В нем определен правовой статус для территорий с опережающим развитием, налоговые льготы и преференции. Они распространяются только на резидентов ТОР. К ним относятся предприниматели и/или коммерческие юридические лица, которые прошли государственную регистрацию и составили соглашения, в соответствии с нормами законов об осуществлении строго регламентированной деятельности на созданной территории опережающего развития.

ТОР в России создается на срок до 70 лет. Правительство РФ может продлить срок ее действия, если будет предоставлено согласие уполномоченного федерального органа. Также закон о территории опережающего развития предполагает порядок управления данной территорией, условия и последовательность действий по прекращению существования ТОР. А также прекращение и приобретение статуса резидента этой особой зоны.

Создание территорий опережающего развития потребовало внести изменения в Гражданский, Лесной, Градостроительный, Земельный и Трудовой кодексы Российской Федерации. Необходимостью также было внесение поправок в федеральные законы об исполнительных и законодательных органах власти касательно субъектов РФ. Изменились некоторые статьи законов о приватизации, местном самоуправлении, обязательном страховании иностранцев, прибывших на работу, о таможенных отчислениях, об экологической экспертизе, о лицензировании и пр.

Определения, связанные с ТОР

Закон о территориях опережающего развития дает разъяснения некоторым из них. Например, инфраструктура ТОР - это совокупность земельных наделов с имеющимися на них капитальными строениями и/или сооружениями, включая объекты энергетической, транспортной, инженерной, коммунальной, инновационной, социальной и других инфраструктур, находящихся в пределах особой зоны или за ее пределами, но необходимыми для ее стабильного функционирования.

Резидентом, зарегистрированным на территории с опережающим развитием, может быть ИП или коммерческая организация, с зарегистрированным статусом юридического лица. Исключение составляют муниципальные унитарные или федеральные организации, которые проводят свою деятельность на основе соглашения и включены в федеральный реестр резидентов подобных территорий.

Особенности правового режима

Статус территорий опережающего развития заключается в:

• специфике налогообложения;
• льготных ставках по арендной плате;
• предоставлении особых услуг от государства;
• таможенных процедурах, применяющихся как в свободной таможенной зоне;
• исключительном праве привлекать к деятельности квалифицированный персонал из других стран;
• специальном порядке проведения муниципального надзора и госконтроля;
• особом порядке пользования землей;
• использовании технических и/или санитарных регламентов по примеру стран, в которых успешно действуют подобные зоны;
• приоритете при подключении к объектам инфраструктуры ТОР.

Специфика административного аппарата

Согласно нормативным актам о территориях опережающего развития в Российской Федерации, управленческий аппарат в этих зонах наделен специфическими полномочиями, приравненными к органам государственной власти. В периметрах территорий формируются специальные подразделения исполнительных и прочих органов (МВД, МЧС, ФНС и др.). Специальный порядок, установленный на ТОР, значительно повышает уровень администрирования.

Налоговые привилегии

Они гарантируются только резидентам ТОР. Предметы и условия заключённых соглашений с резидентами ТОР регулируются 14 статьей 473-ФЗ «О территориях опережающего развития». Так, например, в течение оговоренного срока резидент обязан осуществлять инвестиции (в том числе и капитальные), и проводить деятельность, предписанную соглашением в сроки и объемах, указанных при подписании соглашения о деятельности резидента.

Налог на добавленную стоимость

Для резидентов ТОР предусмотрен упрощенный (заявительный) НДС. Эта норма указана в НК РФ статье 176.1. В ней говорится, что налогоплательщики зоны опережающей развитие социально-экономической сферы получают право на возмещение суммы уплаченного налога, если совместно с декларацией они предоставят поручительство управляющей хозяйственной деятельностью резидента компании. Резиденты территорий опережающего развития, заполняя декларацию, обязательно должны указать право на возмещение НДС.

Налог на прибыль

Коммерческие фирмы, зарегистрированные в качестве резидентов подобных территорий, имеют право на нулевую ставку в течение пяти лет, подлежащему уплате в федеральный бюджет налога.

Ставка налога в региональные бюджеты значительно снижена. Статья 284.4 НК РФ регламентирует эту ставку 5%. Начинается отсчет с первого прибыльного периода. Действие этой ставки налога на прибыль возможно в течение пяти периодов налогообложения. Следующие пять - она не может быть больше 10%.

Налог на добычу полезных ископаемых

Территория опережающего развития дает право использовать социальный коэффициент при расчете НДПИ в определенной зоне добычи полезных ископаемых. До момента начала применения сниженной налоговой ставки на прибыль этот коэффициент практически всегда равен нулю. Его действие может достигать десяти лет.

Страховые и пенсионные взносы

Для резидентов ТОР законодательно установлены пониженные тарифы на социальные взносы в Пенсионный фонд (6%), в Фонд социального страхования (1,5%), в Фонд обязательного медстрахования федерального уровня (0,1%). Всего получается 7,6%. Этот пониженный тариф вводится сроком на 10 лет.

Проверочные мероприятия

Территория опережающего развития имеет специально разработанные правила, регулирующие проверки. Они установлены Постановлением Правительства РФ № 1132 от 22 октября 2015 года.

Закон в действии

Сегодня в нашей стране действует не одна ТОР и с завидной регулярностью создаются новые. Например, в апреле этого года правительство дало старт двум территориям опережающего развития - «Саров» и «Николаевск». Они создаются на базе одноименных городов в Нижегородской области и Хабаровском крае. Основных целей, поставленных перед этими территориями, две - способствовать созданию рабочих мест и привлекать инвестиции в соответствующие регионы.

Министерство экономического развития нашей страны, проведя анализ и оценку, считает, что создание ТОР «Саров» обеспечит привлечение инвестиций в сумме более 10 млрд рублей. Это повлечет за собой организацию и реализацию нескольких инвестиционных проектов с открытием 1 700 - 1 800 рабочих мест. При этом объем налогов в бюджеты разных уровней и взносов во внебюджетные фонды федерального уровня планируется в сумме около 10 млрд рублей.

Эксперты отмечают, что финансируется ТОР «Саров» из внебюджетных источников. А вот «Николаевск» как территория опережающего развития создается на финансовой основе госпрограммы «Социально-экономическое развитие территорий Дальнего Востока и Байкальского региона». И только инженерная инфраструктура этой ТОР финансируется из внебюджетных фондов и частично из бюджета Хабаровского края.

Для территории опережающего социально-экономического развития «Николаевск» установлен специальный правовой режим для деятельности предпринимателей, а также минимальный объем капвложений резидентов. Таможенная зона является свободной, что подтверждено правом Евразийского экономического союза.

В соответствии с реализацией различных инвестиционных проектов, рабочих мест в этой территории планируется создать около 2 500. Поэтому налоговые поступления в бюджеты различных уровней должны возрасти до 2,3 млрд рублей.

Что лучше бизнесу - статус резидента ОЭЗ Алабуга или статус резидента ТОСЭР Набережные Челны?

Аспект сравнения №1. Налоговые режимы

Мы можем рассчитать Вам эффект от реализации проекта в ТОСЭР или ОЭЗ (с учетом льгот резидента и без льгот) для принятия взвешенного решения , разработать Вам бизнес-план проекта - резидента ОЭЗ или ТОСЭР по требованиям .

Решение о выборе той или иной зоны для размещения производсотва в ней и получения льгот и преференций рекомендуем принимать рассчитав финансово-экономическую модель (ФЭМ) по 3 сценариям:

• размещение производства на территории ОЭЗ,
• размещение производства на ТОСЭР,
• размещение производства без получения льготного режима.

Сравнительным анализом вариантов - разностным методом - Вы получите ответ на свой вопрос и увидите эффект от размещения в сравнении с другими режимами и с режимом без льгот - важно при расчете оценить все плюсы и минусы, все риски решения.

Сравнение ставок налогооболожения прибыли организаций в ТОСЭР и ОЭЗ:

* Приведена таблица ставок налога на прибыль при условии, что режим ТОСЭР продлят по окончании 10 лет еще на 5 лет (такая возможность предусмотрена Постановлением Правительства).

Таблица и график показывают, что ступеньки ОЭЗ более "пологие", а ступеньки ТОСЭР - более "крутые" (особенно если после 10 летниего льготного периода не будет продления еще на 5 и ставка с 11 года вернется к обычным 20%) - с точки зрения налогообложения прибыли режим ОЭЗ более щадящий, но налогообложение прибыли - это всего лишь один из поядка 20 факторов выбора между режимами

Еще по теме льгот:
Плюсы индустриальных парков
Плюсы особых экономических зон (ОЭЗ)
Плюсы территорий опережающего развития (ТОСЭР)
Плюсы промышленных (отраслевых, территориальных) кластеров
Мы можем оказать услугу сопровождения Вашей заявки на получение льгот и преференций, субсидий государства!
При необходимости - обращайтесь к нам!

ТОСЭР по аналогии с особой экономической зоной (ОЭЗ) предоставляет налоговые преференции :

• налог на прибыль в первый год - 5%, в последующие годы - 10% (без ТОР 20%),
• налог на землю - 0% (без ТОР в среднем 1,5%),
• налог на имущество организаций - 0% (без ТОР 2,2%),
• страховые взносы в государственные внебюджетные фонды - 7,6% (без ТОР 30%).

По сути, это означает законное снижение налогового бремени значительной суммы добавочной стоимости (до 37% пунктов), то есть перерабатывающим отраслям, производствам будет экономнее по налогам начинать новый проект по производству и обработке, будучи резидентом ТОСЭР :

• там, где высока доля добавочной стоимости из-за задействования значительной доли ручного труда, что сказываестя на размере ФОТ,
• либо высокая доля автоматизации и механизации производства, что сказывается на сумме амортизации оборудования,
• где хорошая наценка на себестоимость (кроме торговли).

Аспект сравнения №2. Инфраструктура

Что есть в ОЭЗ?

В ОЭЗ создана необходимая и достаточная производственная, транспортная, инженерная инфраструктура в рамках типа строительства greenfield (строительство производственных объектов в "чистом" поле)

Что есть в ТОСЭР?

В ТОСЭР в моногороде - вся созданная жилищная, социальная, транспортная инфраструктура, присущая ерритории города

Чего нет в ТОСЭР?

• В ТОСЭР нет таможенных преференций - отсутствует таможенный пост, склад СВХ, упрощающий процедуры "растаможки" при импорте/экспорте
• В ТОСЭР нет специально созданных промышленных территорий с подведенными коммуникациями (как это принято в ОЭЗ ППТ или промышленных (индустриальных) парках)

Чего нет в ОЭЗ?

• в ОЭЗ нет льгот по страховым взносам в фонду обязаельного страхования (пенсоинное, социальное, медицинское)
• в ОЭЗ нет созданной инфраструктуры города (жилая, социальная инфраструктура)

Мы можем оценить шансы Вашего проекта на получение статуса резидента ТОСЭР или ОЭЗ для принятия взвешенного решения , разработать Вам бизнес-план проекта - резидента ОЭЗ или ТОСЭР по требованиям Постановления КМ РТ от 07.05.1999 №284 . Обращайтесь к нам!

Создание ОЭЗ регулируется федеральным законодательством, а также решением о передаче ОЭЗ федерального уровня в ведение (и финансирование) регионов.

Создание ТОСЭР на территории моногородов с наиболее сложным социально-экономическим положением осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2015 года №614 «Об особенностях создания территорий опережающего социально-экономического развития на территориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)».

Создание ТОСЭР на территории моногорода Набережные Челны осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации «О создании территории опережающего социально-экономического развития «Набережные Челны» №44 от 28.01.2016

Порядок получения статуса резидента ТОСЭР в Набережных Челнах осуществляется в соответствии с Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан «Об утверждении порядка заключения соглашения о ведении деятельности территории опережающего социально-экономического развития «Набережные Челны» №61 от 04.02.2016

• для резидентов и управляющих компаний промышленных площадок (индустриальных парков), технопарков,
• резидентов и УК территорий опережающего развития (ТОР),
• резидентов и УК особых экономических зон (ОЭЗ), свободных экономических зон (СЭЗ),
• бизнес-инкубаторов и других объектов инфраструктуры,
• разрабатывают юридическую документацию, концепции развития и бизнес-план развития проекта,
• консультируют по финансово-экономическим, маркетинговым вопросам.

Мы предлагаем Вам воспользоваться комплексом услуг Компании:

• подготовка документации и сопровождение проекта для получения статуса резидента территории опережающего развития (ТОР)
• подготовка документации и сопровождение проекта для получения статуса резидента особых экономических зон (ОЭЗ), свободных экономических зон (СЭЗ), территориальных и отраслевых кластеров, Центров кластерного развития (ЦКР),
• получение целевого финансирования, налоговых льгот, грантов и субсидий, иных видов поддержки, сопровождение проекта заявителя в конкурсах региональных и федеральных органов власти России,
• консультационная и информационная поддержка участников государственных конкурсов на соискание государственной поддержки в виде налоговых льгот, грантов и субсидий, иных видов поддержки, сопровождение проекта заявителя в конкурсах Республики Татарстан и России,
• разработка для девелопера (управляющей компании) концепции развития (стратегии), бизнес-плана, технико-экономического обоснования (ТЭО), меморандума, презентации, паспорта проекта, подготовка пакета документации по проекту,
• разработка технико-экономического обоснования (ТЭО), бизнес-плана для резидента, презентации, паспорта проекта, мастер-плана, подготовка пакета документации по проекту,
• проведение исследований рынков (маркетинговых),
• привлечение инвестиций, партнеров в проект, бизнес.

3.2.1. Программы – один из наиболее распространённых и очевидных инструментов территориального маркетинга. Программы представляют собой описание (письменное или устное) последовательности действий, которые должны привести к заявленному результату. Также программы содержат перечни источников ресурсов, в том числе людских, а также сроки выполнения отдельных действий и всей программы целиком. Достижение заявленного результата является целью разработки программы и всех действий по её реализации.

Программы могут иметь политическую окраску, то есть быть связанными с какими-то политическими процессами, и могут быть просто направлены на улучшение жизни и деятельности населения данной территории. Разделение на политические и неполитические программы достаточно условно, и практически любая неполитическая программа, в принципе, может быть использована её авторами как аргумент в политической борьбе.

Программы развития могут приниматься как законодательными и исполнительными органами управления территории (Пример: Программа развития дорожной сети территории ), так и политическими партиями (Пример: Программа улучшения положения пенсионеров, принимаемая Партией пенсионеров ), общественными организациями (Пример: Программа возрождения музыкальных традиций, принимаемая местным музыкальным обществом ), отдельными промышленными предприятиями (Пример: Программа сокращения вредных выбросов, принимаемая металлургическим комбинатом ) и даже отдельными людьми (Пример: Личная программа здорового образа жизни ).

Программы могут быть как взаимосогласованными, то есть способствующими взаимной реализации, так и несогласованными, в лучшем случае не взаимодействующими друг с другом. Отдельно следует упомянуть о программах-конкурентах, которые, преследуя позитивные цели развития территории, претендуют на одни и те же ресурсы, социальные группы, сроки и т.п. В результате взаимодействия таких программ в местном сообществе может складываться о них неоднозначное, нередко негативное впечатление.

Ниже рассмотрены важнейшие группы программ развития территории.

3.2.2. Экономика Российской Федерации, большинства субъектов федерации и муниципальных образований на данном этапе своего развития характеризуется неким «порочным кругом бедности». Суть этого «круга» состоит в том, что соответствующая территория имеет «слабый» бюджет. «Слабый» бюджет порождает низкую заработную плату бюджетников и, соответственно, низкую их покупательную способность. Заработная плата на частных предприятиях, как показывает практика, отличается от зарплаты бюджетников незначительно и достаточно точно отслеживает её изменения. Население, пытаясь самостоятельно улучшить своё материальное положение, усиленно развивает «серые» и «чёрные» рынки. В результате имеет место низкая собираемость налогов, ведущая опять-таки к «слабому» бюджету. Ситуацию усиливают, как правило, неоднозначные межбюджетные отношения, а также низкое качество местных товаров и услуг. Поскольку внешние инвестиции здесь маловероятны, то единственный выход – мобилизация внутренних ресурсов путём стимулирования внутреннего спроса.

В этом случае наряду с различными финансовыми приёмами реальный положительный эффект дают программы территориального заказа . Суть этих программ заключается в направлении даже небольших бюджетных средств на развитие спроса на продукцию тех местных отраслей и предприятий, которые дают своей деятельностью мультипликационный эффект , то есть порождают спрос на продукцию смежных отраслей и предприятий.

Пример: Рынок жилья на любой территории Российской Федерации в силу исторических особенностей практически безграничен. Поэтому программа территориального заказа на жилищное строительство с частичным бюджетным финансированием или без него, под бюджетные гарантии или без них обеспечивает не только концентрацию и рациональное использование денежных средств, занятость населения и поступление налогов, но и сильный мультипликационный эффект в отраслях и предприятиях, производящих строительные и отделочные материалы, строительную и бытовую технику, мебель, посуду и т.п. Считается, что организация одного рабочего места в жилищном строительстве приводит к появлению в смежных отраслях и предприятиях 5-7 рабочих мест.

3.2.3. Другим направлением эффективной реализации территориального заказа является проведение конкурсов на выполнение работ, связанных с расходованием бюджетных средств и имеющих высокую социальную значимость для конкретной территории.

Пример: В любом муниципальном образовании каждый год решается вопрос о ремонте и строительстве школ, больниц, дорожного строительства, различных объектов коммунального хозяйства, благоустройства, обновлении их оборудования и т.п. Муниципалитет, объявляя конкурс на проведение подобных работ, не только создаёт конкурентные отношения между подрядчиками, но и может управлять мультипликационным эффектом от использования бюджетных средств.

3.2.4. Такие особенности экономики бывшего СССР, как относительно небольшое количество крупных предприятий, формирующих внутренний валовой продукт, практически без изменений передались современной Российской Федерации. Нерыночность сложившейся ситуации, выражающаяся в производстве большинством этих предприятий неконкурентоспособной продукции, приводит к экономическому спаду, росту безработицы, обнищанию населения, к образованию значительных ниш в производстве товаров и услуг. Во многих странах сложившаяся ситуация исправляется силами малого и среднего предпринимательства (бизнеса), обладающего несравненно большими возможностями в части маневренности денежными и иными ресурсами, а также большей конкурентоспособностью по сравнению с крупными предприятиями и потому способного ликвидировать товарный дефицит и снизить безработицу.

В Российской Федерации и её отдельных административных территориях также создаются программы поддержки малого и среднего предпринимательства . Наиболее известна из них федеральная программа «Одно окно», суть которой заключается в осуществлении полной государственной регистрации вновь образующегося юридического лица при подаче в «одно окно» относительно небольшого стандартного пакета документов. Однако следует констатировать, что даже полное внедрение программы «Одно окно» во всех регионах не сдвинет серьёзно проблему развития малого и среднего предпринимательства, так как оно далеко не исчерпывается вопросами регистрации. Необходим целый комплекс программ поддержки, разработка которого находится в зачаточном состоянии.

3.2.5. Жители многих стран мира в силу разнообразных причин, в том числе моды, не испытывают большой склонности к накопительству и предпочитают тратить свободные денежные средства, посещая самые различные уголки мира, то есть занимаясь туризмом . По оценкам некоторых аналитических организаций ежегодно той или иной формой туризма занимается 1-2 миллиарда человек. Стремительное развитие туризма в мире можно сравнить только с развитием компьютерной техники и технологии. Ряд территорий мира за счёт туризма имеют до 50 % и более бюджетных поступлений. Неудивительно, что программы развития туризма занимают важное место в развитии этих территорий. Однако следует констатировать, что за исключением некоторых традиционно туристических территорий (Москва, Санкт-Петербург, зоны отдыха в Краснодарском крае) сколь-нибудь серьёзных программ развития туризма на местах в РФ не существует. Особенно это касается территорий, удалённых на значительное расстояние от западных границ РФ, то есть Севера, Поволжья, Урала, Сибири.

Целью создания концепции развития является создание механизмов управления, которые должны гибко реагировать на возможные изменения ситуации в обществе, то есть стратегия должна адаптировать развитие к внешним изменениям. Внутренние процессы должны ориентироваться на цели концепции, а не на решение текущих местных задач. Для реализации концепции выделяются определенные этапы развития и специфические задачи с точки зрения создания необходимых предпосылок для дальнейшего развития. Концепция должна быть ориентирована не на простое наращивание потребления ресурсов, но и на повышение эффективности использования существующего потенциала.

Можно выделить четыре основных этапа создания концепции развития.

Анализ проблем:

• - выявление системных диспропорций и вызывающих их факторов;
• - анализ механизмов возникновения и воспроизводства диспропорций;
• - установление связей и взаимозависимостей между проблемами территории;
• - выявление ключевых проблем, деление проблем на внешние, характерные для всей страны, и внутренние, присущие только данной конкретной территории;
• - сформулировать границы возможного вмешательства властей данного уровня управления для решения возникших проблем;
• - определить факторы, воздействуя на которые можно разрешить проблемы;
• - установить время, необходимое для решения той или иной проблемы;
• - если в результате анализа выявлены проблемы, возникшие из-за диспропорций во внешних по отношению к данному территориальному уровню механизмах, то они фиксируются и с кратким анализом передаются на вышестоящие уровни, вместе со своим видением оптимального разрешения.

Формулирование целей и стратегий:

• 1. на основе произведенного анализа внутренних проблем производится формирование множества целей развития;
• 2. осуществляется проверка сформулированных целей на предмет непротиворечивости друг другу, а также целям развития вышестоящих уровней;
• 3. производится выработка максимального числа направлений, на которых возможно достижение поставленных целей;
• 4. осуществляется анализ альтернативных источников ресурсов, хозяйственных рычагов, структурных сдвигов, экономических и иных стимулов и.д., их возможное комбинирование и последовательность использования для достижения целей.

Таким образом, одновременно с разработкой возможных направлений достижения каждой цели формируются и обосновываются требования к ее реализационным механизмам. Общая цель данного этапа -- выделение наиболее существенных мер и обеспечение достаточной концентрации ресурсов на приоритетных направлениях, предотвращая их распыление.

Оценка возможных последствий. На данном этапе производится анализ стратегий с позиции:

• - достижения ранее сформулированных целей;
• - изменения состояния решаемых проблем территории;
• - возможного возникновения новых проблем и обострения существующих.

Оценка последствий предполагает выявление возможной реакции всех элементов системы данного уровня на оказываемые стратегические воздействия. Данный процесс может быть оптимизирован с помощью всестороннего моделирования последствий реализации различных стратегий. При моделировании ситуации целесообразно учитывать возможную реакцию не только внутренних элементов системы, но и возможную реакцию вышестоящих и соседних и органов управления. Если оценка показывает, что сформулированные цели недостижимы, нужно уточнить поставленные цели, решаемые проблемы, изменить стратегии или изменить сроки достижения поставленных целей. В результате из множества допустимых стратегий отбираются только те, которые удовлетворяют целям по качеству последствий.

Выбор оптимальной стратегии. Производится сопоставительный анализ всех отобранных допустимых стратегий. Выбор осуществляется с помощью системы критериев, отражающих:

• - эффективность использования ресурсов;
• - универсальность стратегии, т.е. возможность адаптации к изменениям во внешней среде;
• - комплексность развития;
• - реализуемость основных функций данного уровня.

На данном этапе необходимо предусмотреть несколько сценариев реализации стратегии, которые применяются в зависимости от прогнозируемых изменений внешних условий в тех или иных границах. Следует провести оценку вероятности и размера подобных изменений во внешней среде и соответственно предусмотреть возможные корректировки стратегии в процессе ее реализации в зависимости от того, какой сценарий реализуется в действительности. Соответственно, необходимо наметить и оценить резервы, обеспечивающие достижение сформулированных целей, несмотря на возможные неблагоприятные изменения внешней среды. Кроме того, следует сформулировать возможные события, наступление которых будет означать необходимость полного пересмотра концепции развития.

Принятая стратегия должна служить основой для разработки как долгосрочных, так и оперативных решений по управлению развитием территории. Поэтому должны быть сформулированы сроки этапов ее реализации и основные параметры, которые необходимо достичь на каждом этапе.

В целом, концепция развития должна содержать стратегию долгосрочного развития и ее краткое обоснование. Примерная структура документа такова:

• 1. Введение
• - Краткая историческая справка о регионе.
• - Характеристика достигнутого уровня экономического и социального развития. Описание существующего и желаемого жизнестроя, образа жизни населения.
• - Темпы развития по отраслям промышленного производства и социальной инфраструктуры, а также иные показатели развития, включая демографические.
• - Основные направления специализации входящих в состав территорий.
• - Проблемы, их взаимосвязанность и актуальность решения.
• - Основные цели, задачи и направления развития на планируемый период.
• - В введении суммируются результаты анализа и определяются исходные рубежи, с которых начнутся планомерные изменения, формулируются задачи социально-экономического развития региона.
• 2. Экономическое развитие региона:
  • - Развитие промышленности.
  • - Транспортная инфраструктура, оптовые базы и склады.
  • - Капитальное строительство объектов промышленности и инфраструктуры.
  • - Основные источники материально-технического снабжения предприятий региона и направления вывоза и потребления продукции предприятий региона.
  • - Влияние научно-технического прогресса на экономику региона.
  • - Финансовый сектор в экономике региона.
• 3. Социальное развитие региона
• - Изменения социально-демографической структуры и структуры занятости населения региона.
• - Повышение жизненного уровня населения.
• - Жилищное строительство и строительство объектов социальной инфраструктуры.
• - Коммунальное обслуживание.
• - Развитие образования.
• - Развитие медицины.
• - Охрана общественного порядка.
• - Экология.
• - Культура.
• - Религия.
• - Сбытовая и торговая инфрастуктура региона (магазины, рынки, мелкооптовые базы и склады).
• - Инфраструктура сферы услуг.
• - Основные пассажиропотоки и транспорт.
• - Средства массовой информации.

По каждому из пунктов блока экономического развития и блока социального развития должны формулироваться цели и стратегии развития, в том числе определение целей и основных направлений их достижения, обоснование наиболее существенных мер по каждому из направлений, выявленные последствия реализации стратегий, определение критериев сопоставления стратегий и результата их применения, основные характеристики выбранной стратегии -- пропорции в развитии различных подсистем, эффективность их функционирования, этапы реализации стратегии.

Органы государственной власти могут определять дополнительные составляющие и дополнительные требования к плану развития государственного сектора экономики. Исполнительные органы власти субъектов Федерации могут разрабатывать долгосрочные целевые программы, которые подлежат утверждению соответствующим представительным органом власти. Перечень долгосрочных целевых программ формируется в соответствии с приоритетами, определяемыми прогнозами социально-экономического развития.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств, должна содержать технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых результатов реализации программы, наименование органа местного самоуправления - заказчика указанной программы, сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам, а также другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Грамотно разработанная концепция развития существенно облегчает разработку и принятие конкретных целевых программ развития региона. Целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающий эффективное решение задач в области государственного, экономического, социального и культурного развития.

Для эффективного использования инструмента концепций развития в масштабах всей страны необходимо, чтобы концепции развития были единообразны по структуре и методологии подготовки. Такой подход существенно облегчит вышестоящим уровням управления написание концепций развития и улучшит их качество. Вышестоящие уровни власти смогут запрашивать концепции развития подчиненных территорий и на их основе составлять обобщенные концепции развития для более крупных территориальных образований. В настоящее время отдельные субъекты Федерации подготовили концепции развития. Однако существенные различия в их структуре и содержании не позволяют проводить их объективное сопоставление. Кроме того, не все регионы могут позволить себе проводить научные изыскания и самостоятельно решать методологические вопросы.

Для того чтобы решить возникшую проблему, необходимо на федеральном уровне разработать и утвердить типовые, рамочные концепции развития для федерального уровня, уровня федеральных округов, уровня субъектов Федерации, уровня муниципальных образований. Концепции развития должны утверждаться соответствующим представительным органом власти, но вступать в силу только после согласования с вышестоящим уровнем управления. Согласование необходимо для того, чтобы цели, заложенные в концепции отдельного административно-территориального образования, не вступали в противоречие с целями развития соседних образований и всей территории в целом.

Так, два соседних субъекта Федерации могут принять решение о строительстве на своей территории крупных речных портов. При этом для страны в целом строительство двух портов экономически нецелесообразно. В связи с этим необходимо, чтобы вышестоящий уровень управления, проведя согласования с обоими регионами, нашел вариант решения возникшей проблемы развития. В частности, можно провести сравнительный многофакторный анализ обоих проектов и по его итогам выбрать один, более эффективный.

Единый подход к подготовке и обязательность применения концепций развития по всей стране позволит значительно улучшить управляемость процессов территориального развития.

Основой построения программы социально-экономического развития региона, формирования механизмов ее реализации является бюджетный процесс. Анализ состояния бюджетного процесса позволяет структурировать финансовые источники формирования бюджета, выделить предприятия, формирующие налоговые доходы регионального бюджета, развитие которых должно обеспечиваться поддержкой органов власти. Бюджетное планирование позволяет управлять бюджетным процессом, а не надеяться на его стихийное формирование. Методически и организационно этот вопрос достаточно проработан. Планирование и прогнозирование регионального бюджетного процесса дает необходимую базу для формирования социальных программ и планирования их ресурсной обеспеченности. Анализ региональных финансов и бюджета дает возможность создать оптимальную систему налоговых льгот и отсрочек для предприятий, значимых для бюджета и социальной сферы региона.

Специфика региональных комплексных программ развития

Обострение проблем регионального развития России связано с первоочередной необходимостью устранения неоправданной неравномерности социально-экономического положения регионов, потребностью освоения природных ресурсов, поддержания экологического равновесия, совершенствования территориальной структуры хозяйства, обеспечения занятости населения и т.д. В этих условиях оправдано использование новых эффективных методов воздействия на экономику, в частности программно-целевого прогнозирования, которое позволяет квалифицированно и надежно, в сжатые сроки решать стратегические проблемы развития отдельных районов в увязке с единой .

Региональные программы - представляют собой разновидность целевых комплексных программ и служат инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социального и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем.

Различают следующие виды региональных программ : межгосударственные, государственные (федеральные) и собственно региональные, формируемые и реализуемые по отраслевому признаку и комплексные. Узкоспециализированные программы, как правило, разрабатываются в составе целевых федеральных программ, например «Здравоохранение в России».

Региональные программы классифицируются по следующим признакам: территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание решаемых проблем, масштабность программной задачи, отраслевая локализация, характер возникновения проблем и др. Выделение признаков и соответствующих им классов программ служит условием поиска общих закономерностей в процессе их формирования и реализации. Классификационные признаки отражают содержание проблемы, характеризуют объекты программ, особенности управления ими и т.д..

Каждая региональная программа характеризуется одновременно несколькими классификационными признаками. Например, конкретная региональная (местная) программа может быть по территориальной принадлежности — областной; по функциональной ориентации — экологической; по масштабности проблемы — узкоспециализированной; по продолжительности — среднесрочной и т.д.

Специфика региональных программ заключается в том,что они формируются и реализуются на уровне республик, краев, областей, городов федерального значения, обусловлены общегосударственными и территориальными интересами. Отбор региональных проблем для программирования проводится, как правило, территориальными органами власти и управления. Программные мероприятия осуществляются в границах географически ограниченного региона, единицы административно-территориального деления Российской Федерации (республика, край, область, города федерального значения). Управляют проектированием и реализацией программ структуры исполнительной власти региона.

Региональные программы отличаются относительно небольшими по сравнению с государственными программами объемами работ и ресурсных затрат и обладают строгой целевой направленностью , точной адресностью, конкретным ограничением временных интервалов и увязываются с общегосударственной концепцией регионального развития и региональной политикой России.

• выравнивание межрайонных различий по показателям экономического, социального и научно-технического развития;
• формирование оптимальной территориальной и отраслевой структуры экономики;
• сбалансированное (бездефицитное) региональное хозяйствование в условиях рынка;
• максимально полное и эффективное использование природных, материальных и трудовых ресурсов региона;
• развитие производств и сфер в соответствии с государственной селективной структурной политикой;
• охрана окружающей среды;
• преодоление последствий стихийных бедствий и техногенных аварий;
• формирование инфраструктуры информационного обеспечения органов управления и хозяйствующих субъектов;
• духовное возрождение регионов, сохранение их исторического наследия, укрепление культурного потенциала, стабилизация общественно-политической и правовой обстановки.

Структура программы регионального развития

Состав и структура комплексной программы социально-экономического развития региона представляют собой перечень и взаиморасположение разделов, отражающих содержательную и функциональную характеристики принятого к реализации программного проекта.

1. Анализ и оценка сложившейся социально-экономической ситуации региона.
2. Оценка и состояния окружающей среды.
3. Состояние демографической ситуации и в регионе.
4. Концепция социально-экономического развития региона . Выполненные в предыдущих разделах анализ социально- экономического развития региона и оценка природных ресурсов, состояния окружающей среды, демографической ситуации и рынка труда дают представление о современных масштабах и структуре хозяйства региона, его материально-производственной базе, выявленных диспропорциях в экономике, а также дают прогноз численности трудовых ресурсов и возможностей использования природно-ресурсного потенциала, позволяют с учетом тенденций технического прогресса и выдвигаемых перед регионом хозяйственных задач выработать и сформулировать концепцию (прогнозный замысел) социально-экономического развития региона на расчетную перспективу. Главным содержанием концепции должны быть принципиальное (вариантное) определение направлений наиболее рационального использования крупных и эффективных ресурсов, оценка на этой основе сравнительной экономичности различных отраслей и установление путей правильного формирования всего хозяйственного комплекса.
5. Основные целевые подпрограммы . Выделяются основные для региона целевые подпрограммы, которые могут формироваться по отраслевому, функциональному и проблемному признакам.
6. Механизм осуществления программы. Излагается взаимоувязанный комплекс мер и действий, экономических рычагов, обеспечивающих решение проблемы.
7. Ресурсное обеспечение программы. Содержит расчеты предстоящих затрат (финансовых — по источникам поступления; материальных — по видам продукции; природных условий и ресурсов — по климатическим условиям, земельным, водным, растительным, топливно-энергетическим и минерально-сырьевым ресурсам; трудовых ресурсов — по профессионально-квалификационным группам; информационных — по видам; временных — по срокам). Из общего объема ресурсов выделяется та их часть, которая поступает из собственных источников.
8. Координация программных мероприятий. Обеспечивается согласование действий всех организаций, участвующих в осуществлении программы.
9. Оценка эффективности осуществления программы. Проводятся расчеты экономической эффективности программы.
10. Организация, формы и методы управления программой. Разрабатываемая организационно-функциональная структура управления формируется с учетом специфики программы и региона.

Разделы программы содержат необходимые обоснования и пояснения. Они формируются в целом на весь период реализации программы и по годам. Для долгосрочных программ первоначальная разбивка осуществляется по годам, последующая — по более продолжительным срокам.

Оформление каждой программы является стандартным: на титульном листе указываются соответствующая краевая, областная, городская администрация; дата выпуска; на листе согласования — утверждающая инстанция и организация, согласование с которыми необходимо.

Основными формами прямого участия государства в регулировании регионального развития станут осуществление государственных региональных программ, финансируемых за счет госбюджета, отдельных структурообразующих инвестиционных проектов, размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд (в том числе для поддержки проблемных регионов) посредством контрактной системы.

Число федеральных региональных программ должно быть невелико; они разрабатываются и финансируются только для регионов с особо сложными (критическими) социально-экономическими и экологическими проблемами, например для зоны Севера.

Принципиальное значение имеет увязка процессов разработки и принятия программ с формированием и проведением бюджетной политики. Необходима инвентаризация всех уже начатых на территории России программ с пересмотром приоритетов, сроков, источников их ресурсного обеспечения. Наиболее крупномасштабные комплексные программы должны проходить рассмотрение и утверждаться в высших законодательных органах. В условиях рыночных отношений управление государственными региональными программами не должно ограничиваться существующими органами исполнительной власти — могут утверждаться на договорных началах специальные государственные, частные, смешанные независимые компании, консорциумы, агентства со специальными полномочиями и ответственностью.